Coletivo
de Servidores
da Funai
Mobilizados
O
licenciamento ambiental é um instrumento de gestão estabelecido
pela Política Nacional do Meio Ambiente e tem por premissa a
avaliação da viabilidade para empreendimentos potencialmente
poluidores ou causadores
de
degradação ambiental e
a prevenção, mitigação, compensação, divulgação e discussão
pública dos impactos socioambientais decorrentes.
Via
de regra, os empreendedores interessados no desenvolvimento de suas
atividades acusam o Licenciamento Ambiental de ser excessivamente
lento, burocrático, complexo, discricionário, dispendioso, um
grande entrave ao desenvolvimento. Já as comunidades que são
impactadas pela poluição e degradação decorrentes dos
empreendimentos acusam o Licenciamento Ambiental de ser açodado,
pouco criterioso e pouco participativo. No discurso hegemônico dos
que têm maior entrada nos meios formais de comunicação e
influência política, invariavelmente a primeira versão é a mais
divulgada e defendida. Como resultado, são inúmeras as tratativas
de “agilizar” o licenciamento ambiental, intensificadas no atual
cenário de “crise econômica”.
Todavia,
o licenciamento
ambiental deve ser considerado como uma conquista de toda a
sociedade, pela possibilidade de ruptura com a lógica perversa onde
as empresas individualizam os lucros e impõem à sociedade os
prejuízos. Torná-lo mais célere, de forma a atender apenas o viés
econômico imediatista, é um grande retrocesso às conquistas
democráticas, além de perpetuar uma visão
arcaica e insustentável de desenvolvimento e uso dos recursos
naturais, comprometendo o bem-estar das atuais e futuras gerações.
Agenda
Brasil, Ponte para
o Futuro e Medida Provisória nº 727/2016
No
atual cenário de crise econômica e política, torna-se previsível
a intensificação das tentativas para “desburocratizar” o País.
Neste sentido, foi apresentado pelo presidente do Senado, Renan
Calheiros (PMDB-AL), no dia 10.8.2015, a Agenda
Brasil:
um pacote de medidas com o pretenso objetivo de “retomar o
crescimento econômico e realizar reformas necessárias para que o
Brasil supere a crise”. A Ascema Nacional publicou a carta “Notas
sobre um escândalo: o Pacote Renan-Dilma – Agenda Brasil”,
de 17.8.2015, onde fez contundente crítica a este pacote de medidas
proposto.
Na
área ambiental, os pontos mais críticos são: revisar a legislação
para o licenciamento de empreendimentos localizados na zona costeira,
áreas naturais protegidas e cidades históricas sob o pretexto de
incentivar novos investimentos produtivos; simplificar o
licenciamento para construção de equipamentos e infraestrutura
turística em cidades históricas, orla marítima e unidades de
conservação, numa expectativa de que isto aumentaria a atração de
investimentos; apresentar Proposta de Emenda à Constituição (PEC)
para estabelecer maior celeridade, com segurança jurídica, para o
licenciamento ambiental de obras estruturantes do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) e dos programas de concessão,
estipulando prazos máximos para a emissão de licenças; simplificar
procedimentos de licenciamento ambiental, com a consolidação ou
codificação da legislação do setor, que seria
complexa
e muito esparsa; revisar e implementar marco jurídico do setor de
mineração sob a justificativa de que isto atrairia investimentos
produtivos; revisar os marcos jurídicos que regulam áreas
indígenas, numa tentativa de compatibilizá-las com atividades
produtivas.
Por
sua vez, o Governo Interino já demonstrou
seu compromisso ao tornar o documento Uma
Ponte para o Futuro
seu projeto de governo, no qual pretende “ampla segurança jurídica
para a criação de empresas e para a realização de investimentos,
com ênfase nos licenciamentos ambientais que podem ser efetivos sem
ser necessariamente complexos e demorados”.
Este
projeto já começou a ser implementado no primeiro dia do Governo
Interino, quando Temer emite a Medida
Próvisória N°727
de 12 de maio de 2016. No seu primeiro artigo, a MPV cria o “Programa
de Parcerias de Investimentos - PPI destinado à ampliação e
fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciativa privada
por meio da celebração de contratos de parceria para a execução
de empreendimentos públicos de infraestrutura e de outras medidas de
desestatização”, indicando, no Artigo 18, que todos os órgãos
da administração pública cujo exercício dependa a viabilização
de empreendimento do PPI têm o dever de atuar, emitindo suas
licenças e autorizações de acordo com suas demandas e cronograma.
Enquanto Medida Provisória, o regulamento já está em vigor,
(re)criando um programa de desestatização, além de servir como
instrumento de fragilização de controles sociais, ambientais,
culturais e trabalhistas. Atualmente sob análise de Comissão
Especial no Senado, a MPV deve ser referendada em no máximo 60 dias.
Paralelamente
estão também na pauta do Senado Federal, em regime de urgência, os
Projetos de Lei do Senado – PLS nº 654/2015 e o PLS nº 602/2015,
ambos estruturados com o objetivo de “agilizar” o processo de
Licenciamento Ambiental, sem se preocupar com a essência
e com a melhoria real do processo.
O
PLS nº 654/2015, do senador Romero Jucá (PMDB-RR), ex-Ministro
do Planejamento do
Governo Interino,
foi
aprovado na Comissão Especial do Desenvolvimento Nacional em
25.11.2015, sem quaisquer debates com a sociedade, e tramita no
Senado Federal em regime de urgência. A premissa básica deste
projeto é acelerar a liberação de licenças ambientais para
grandes empreendimentos de infraestrutura, com a criação de um novo
rito sumário para obras "estratégicas e de interesse
nacional",
tornando ainda mais frágil o licenciamento ambiental de grandes
obras no país.
Esta
iniciativa de criar um rito especial – sumário – de
licenciamento ambiental para empreendimentos de infraestrutura
vai
na contramão do que acreditamos e propomos como melhoria para o
licenciamento de grandes obras, onde se pressupõe o mais alto grau
de impactos socioambientais. Cabe destacar que a Comissão Especial
de Desenvolvimento Nacional retirou da proposta a autorização de
licenciamento especial para empreendimentos que explorem recursos
naturais, devido ao recente acidente do rompimento da barragem de
rejeitos da Samarco
ocorrido
em Mariana/MG, mas, com o passar do tempo, e consequente
arrefecimento na imprensa, esta proposta pode ser reapresentada.
Primeiramente,
cabe destacar que a implementação de grandes empreendimentos no
Brasil tem historicamente
resultado em aprofundamento
de conflitos socioambientais,
trazendo mais vulnerabilidade
às
populações locais e deterioração de
áreas naturais.
Remoções forçadas e mal organizadas, descaracterização no modo
de vida e de subsistência, especulação imobiliária, ocupações
irregulares, perda de
biodiversidade, escasseamento e contaminação de recursos hídricos
dentre muitos outros impactos negativos, são comuns em locais onde
grandes empreendimentos poluidores são instalados.
Obras
como as Usinas Hidroelétricas de Belo Monte e de São Luís do
Tapajós, assim como o Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro –
COMPERJ e a Companhia Siderúrgica do Atlântico - TKCSA, por
exemplo, poderiam ser declaradas pelo Poder Executivo como
estratégicas e, com isso, estariam sujeitas ao rito sumário de
licenciamento ambiental previsto neste projeto. Os exemplos citados,
dentre muitos outros existentes, apresentam
uma infinidade de conflitos socioambientais intrínsecos à drástica
intervenção proposta pelos projetos, resultando em processos de
licenciamento extremamente complexos, os quais justamente por não
atender plenamente o rito e sua competência legal, apresentam graves
falhas processuais e violações de direitos previstos em lei. Caso
estes empreendimentos “estratégicos” passem a ser sumariamente
licenciados, esta situação será consideravelmente
agravada.
Visando
maior celeridade, o PLS propõe a supressão de fases do
licenciamento ambiental para os empreendimentos considerados
estratégicos. Hoje estes empreendimentos são licenciados em três
fases: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença
de Operação (LO). O objetivo do licenciamento em fases é garantir
a análise sucessiva e gradual, possibilitando a avaliação do
desenvolvimento da atividade em cada etapa e a verificação do
efetivo cumprimento das condicionantes estabelecidas na fase
anterior. A proposta apresentada no PLS em questão cria a figura da
Licença Única Integrada, condensando as etapas de análise da
viabilidade, realizada para a emissão da LP, e a instalação do
empreendimento, autorizada na LI. Além disso, a Licença de
Operação, torna-se uma mera formalidade, uma vez que sua emissão
não está condicionada ao cumprimento das condicionantes
estabelecidas na fase anterior e a fixação de novas condicionantes
ou exigências só poderiam ocorrer mediante a detecção de novos
fatos, dificilmente identificáveis se considerarmos o prazo exíguo.
Vale
destacar também que, para a emissão da Licença de Operação não
existe previsão de entrega de relatórios ambientais referentes à
implementação da atividade e dos projetos exigidos como
condicionantes da licença integrada. É inadmissível emitir a
Licença de Operação sem uma avaliação criteriosa do cumprimento
das etapas anteriores. A
própria
vistoria técnica não é considerada essencial no
PLS
e, caso ocorra, não poderá causar prejuízo ao prazo assinalado
para a emissão da Licença de Operação. Será possível a
realização de vistoria técnica e emissão de parecer conclusivo no
prazo estabelecido no PLS, de 30 (trinta) dias? Se considerarmos
apenas a complexidade destes empreendimentos a resposta já seria
negativa, mas não podemos ignorar a realidade existente atualmente
nos órgãos licenciadores, como deficiência estrutural, corpo
técnico reduzido, trâmites burocráticos, contenção de gastos,
dentre muitos outros problemas. Ao que tudo indica esta etapa é mera
formalidade: uma vez emitida a licença integrada a concessão da
licença de operação seria praticamente automática, sem análises
técnicas, vistorias e avaliação do cumprimento das condicionantes
da etapa anterior.
Para
corroborar esta afirmação, para a licença de operação “é
vedada a imposição de novas condicionantes ou exigências ao
empreendimento, salvo em virtude da superveniência de fato
imprevisto originalmente”,
ou seja, a licença de operação é praticamente um espelho da
licença integrada, uma vez que a detecção de um novo fato será
praticamente inviável sem o real acompanhamento da atividade. Em
síntese, o PLS cria um rito único para empreendimentos
estratégicos, com alto grau de impactos socioambientais vinculados,
impossibilitando a correção de equívocos e a detecção de
omissões dos estudos ambientais
elaborados pelo empreendedor,
fatos frequentes em processos de licenciamento ambiental.
Outra
problemática observada no PLS são os prazos extremamente enxutos
estabelecidos para todas as etapas propostas para o licenciamento,
incompatíveis com a natureza e a complexidade dos empreendimentos de
infraestrutura dispostos no projeto, a
começar pelo prazo estabelecido para elaboração do estudo
ambiental. É evidente que o prazo de
60
dias, gerará estudos menos criteriosos e
fundamentados.
Além disso, levantamentos que exigem coleta de dados primários e
participação social seriam inviabilizados neste curto período de
tempo.
Toda
esta falha no diagnóstico compromete a avaliação de impactos
ambientais e, consequentemente, as medidas mitigadoras e
compensatórias, ou seja, todo o conteúdo dos estudos ambientais e
das análises de viabilidade dos empreendimentos. Este cenário só
agrava um dos maiores
problemas
enfrentados hoje em processos de licenciamento ambiental: estudos de
péssima qualidade, tendenciosos, omissos, que não refletem à
realidade e demandam maior tempo de análise e revisões. De
fato este
ponto é considerado por
técnicos e estudiosos como principal causa dos atrasos nos processos
de licenciamento, pois se os estudos fossem bem elaborados,
discutidos com a sociedade e realmente se comprometessem a avaliar a
viabilidade dos empreendimentos, a análise técnica seria muito mais
eficiente e célere, evitando ainda os inúmeros processos de
judicialização, os quais retardam os processos de licenciamento que
apresentam inconsistências. Deste modo, ao se iludir com prazos
infactíveis, na realidade o PLS apenas desloca a ‘lentidão’ do
processo para outras instâncias, ignorando a sua real motivação.
Igualmente
inexequível é o
prazo estabelecido no PLS para a manifestação dos órgãos
intervenientes (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional - IPHAN, Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade - ICMBio, Ministério da Saúde - MS, Fundação
Cultural Palmares - FCP e Fundação Nacional do Índio - FUNAI), de
apenas 10 (dez) dias. Sabemos ser impossível qualquer manifestação
fundamentada
neste prazo, se considerarmos a complexidade do tema.
Como
agravante, existe a previsão de aquiescência ao processo de
licenciamento caso os órgãos notificados não se manifestem no
prazo estabelecido. Diante da complexidade destes empreendimentos, do
prazo extremamente enxuto para análise e das condições estruturais
destes órgãos, com corpo técnico reduzido, é previsível o
resultado: “consentimento” automático.
Também
é problemática a natureza da manifestação destes órgãos
intervenientes nos processos de licenciamento, pois é considerada
não vinclunate, ou seja, não existe previsão de obrigatoriedade de
o órgão licenciador acatar suas
decisões.
Entendemos que as consultas a estes órgãos deveriam ser vinculantes
e em todas as etapas cabíveis
do licenciamento ambiental.
O
IPHAN se manifestou publicamente contrário ao PLS nº 654/2015, no
documento “Posicionamento
do Iphan em relação ao PLS 654/2015”,
de 1.12.2015. Dentre muitas outras argumentações contrárias ao
projeto, a Direção do Iphan alega que “não
há no PLS nenhuma previsão de que órgãos licenciadores consultem
especificamente o Iphan. Em outras palavras, não há qualquer
garantia de que o Iphan irá se manifestar nos comitês que serão
formados, estejam eles a cargo dos órgãos licenciadores da União,
Estados ou Municípios, sobretudo porque será operacionalmente
impossível fazê-lo, considerando o prazo máximo de 10 dias, assim
como as dimensões e as heterogeneidades do país”.
Outra questão que o Iphan pondera é quanto à previsão de
aquiescência à licença emitida caso os órgãos intervenientes não
consigam responder ao comitê no prazo estipulado de 10 dias: “o
resultado prático desta medida será a exclusão da proteção dos
bens culturais acautelados da grande maioria dos processos de
licenciamento”.
Além da exclusão da proteção dos bens culturais acautelados, como
bem colocou o Iphan, a aprovação deste PLS compromete também as
populações tradicionais, indígenas e quilombolas, as áreas de
proteção ambiental e a saúde pública, uma vez que os outros
órgãos intervenientes tampouco
conseguirão
se manifestar no exíguo tempo previsto.
Além
de cercear a manifestação
de outros órgãos do poder público, o PLS
prevê
a eliminação do único foro que permite a participação social
direta em processos de licenciamento ambiental: a Audiência Pública.
Em vez de apresentarem propostas que visem ampliar e melhorar a
participação da sociedade, instituindo
novos espaços de diálogo com a população
impactada, órgãos técnicos, sociedade civil e comunidade
científica, aqueles que deveriam ser os representantes do povo
eliminam o único instrumento de participação direta hoje
existente.
No
Capítulo IV – Do Direito à Informação, o PLS prevê a criação
de um Programa de Comunicação Ambiental, executado pelo
empreendedor, onde “será
garantida a prestação de informações ambientais à sociedade
referentes ao processo de licenciamento ambiental especial”.
Este programa objetiva “a
exposição do projeto e seus impactos, a prestação de informações
sobre os estudos ambientais, o esclarecimento de dúvidas e o
recebimento de críticas e sugestões”
e “deverá
dispor de estrutura física na área de influência direta do
empreendimento de infraestrutura para receber críticas, sugestões e
demandas de esclarecimentos, as quais serão respondidas e
consolidadas em relatório a ser encaminhado ao órgão licenciador”.
A
proposta é que este programa seja conduzido apenas
pelo
empreendedor, que promoverá a interlocução entre a população
afetada e o órgão licenciador nos processos de licenciamento. Que
garantia teremos que a população afetada será ouvida plenamente?
Que seus anseios reais estarão consolidados no relatório a ser
encaminhado ao órgão licenciador? Que tipo de participação social
este programa se propõe, sem debates e discussões? Além disso, não
há garantia que estas demandas serão incorporadas aos processos e
consideradas nas tomadas de decisões.
Ressaltamos
que a Audiência Pública é um instrumento previsto nas Resoluções
Conama nº 001/1986 e nº 009/1987, que “tem
por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em
análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos
presentes as críticas e sugestões a respeito”
e “será
dirigida pelo representante do Órgão licenciador que, após a
exposição objetiva do projeto e do seu respectivo RIMA, abrirá as
discussões com os interessados presentes”.
O
Senador Randolfe Rodrigues (REDE-AP), nas justificativas apresentadas
para rejeição da proposta na Comissão Especial de Desenvolvimento
Nacional, expôs: “tampouco
está prevista a obrigatoriedade do órgão ambiental responder às
manifestações encaminhadas pelas populações atingidas através do
próprio empreendedor, responsável pela publicidade do processo de
licenciamento e pela intermediação do diálogo entre população e
órgão licenciador”
(...) “pressupor
que eliminar o único espaço previsto na legislação para canalizar
a participação direta de atingidos e interessados é a maneira mais
eficiente de eliminar os conflitos inerentes às grandes obras de
infraestrutura é um equívoco além de configurar-se como grave
retrocesso da democracia brasileira”.
Outra
questão a ser abordada são os princípios que estão sendo violados
no PLS nº 654/2015. O Ministério Público Federal, em seu Parecer
Jurídico no 4 – 4a
CCR, afirma que esta proposta de flexibilização do licenciamento
ambiental constitui “grave
violação aos Princípios do Não Retrocesso, da Precaução e da
Publicidade”.
No mesmo sentido, o Senador Randolfe Rodrigues (REDE-AP) pondera que
“do
ponto de vista constitucional, parece-nos que a proposta fere
diversos princípios assegurados pela Constituição Federal de 1988
e por tratados internacionais ratificados pelo Brasil”
(...) “O
ordenamento jurídico nacional cuida de buscar o equilíbrio entre a
imperiosa necessidade de desenvolvimento econômico e o direito a um
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Assim, a noção de
sustentabilidade deve ser elemento indissociável do objetivo do
desenvolvimento econômico, como única forma viável de evitar a
degradação ambiental, conforme estabelece a CF/88, em seu Título
VII e Capítulo I sobre os Princípios Gerais da Atividade Econômica
(art. 170, inc. VI)”
(...) “Outros
princípios a serem ainda considerados no presente caso são: o
princípio da equidade de acesso aos recursos naturais; da informação
e da participação; e da precaução e prevenção”.
O
Projeto de Lei do Senado - PLS n° 602/2015 consiste na criação do
Balcão Único de Licenciamento Ambiental e estabelece procedimento
para o processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos
considerados estratégicos e prioritários para o Estado.
De
acordo com projeto de lei, o Poder Executivo deverá definir e
submeter à apreciação do Senado Federal quais são os
empreendimentos estratégicos e prioritários para o Estado que farão
uso do Balcão Único de Licenciamento Ambiental. Este seria um órgão
colegiado, de caráter consultivo, vinculado ao órgão ambiental
licenciador federal, que orientará e acompanhará o procedimento de
licenciamento ambiental destes empreendimentos específicos. Sua
formação conta com a participação de representantes do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (IBAMA),
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN),
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio),
Ministério da Saúde (MS), Fundação Cultural Palmares (FCP) e
Fundação Nacional do Índio (FUNAI).
De
acordo com este PLS, “Os
integrantes do Balcão Único de Licenciamento Ambiental
representarão seus órgãos de origem, com a atribuição de
apresentar posicionamentos e pareceres conclusivos, diretamente à
Presidência do Órgão Licenciador, independentemente de ratificação
pelo órgão de origem”.
Ou seja, o Balcão Único de Licenciamento poderá tomar decisões
por todos os órgãos intervenientes sem sequer consultar o corpo
técnico ou a direção destes órgãos. Os
representantes
de cada órgão terão
a palavra absoluta sobre o posicionamento de todos os órgãos sobre
os licenciamentos de empreendimentos estratégicos e prioritários
para o Estado. E como recompensa por “agilizar” o licenciamento
eliminando o tempo de consulta aos órgãos intervenientes cada um
desses representantes receberá uma “gratificação
de desempenho de atividade técnico-executiva e de suporte do meio
ambiente”.
Além
da criação do Balcão Único de Licenciamento Ambiental o projeto
de lei versa sobre prazos diferenciados para os empreendimentos
definidos como estratégicos e prioritários para o Estado. De acordo
com o PLS o prazo para a emissão de parecer conclusivo que
subsidiará a Licença Prévia será de 180 dias, nos casos de
empreendimentos que
demandem Estudo Prévio de Impacto Ambiental e respectivo Relatório
de Impacto Ambiental (EIA/RIMA),
incluída nesse prazo a realização de audiências públicas, e de
60 dias nos casos considerados menos impactantes, a contar do
recebimento do estudo ambiental. O prazo pode ser prorrogado por no
máximo 60
dias, uma única vez, para os casos em que há EIA/RIMA, e por até
15 dias nos demais casos. Para emissão dos pareceres conclusivos que
subsidiarão as Licença de Instalação e de Operação, os prazos
serão de 75 dias cada.
A
proposta apresentada como um aprimoramento do arcabouço legal se
configura como um retrocesso nos avanços alcançados na prática do
licenciamento ambiental brasileiro. Ao
invés de fomentar análises densas e integradas entre os órgãos
licenciadores e intervenientes, o PLS propõe, justamente para os
empreendimentos mais complexos, que envolvem impactos em unidades de
conservação, povos tradicionais, bens acautelados e riscos à saúde
pública, simplificações do processo e prazos
curtos para emissão de pareceres conclusivos, resultando
em estudos de baixa qualidade e pareceres deficientes e superficiais,
reforçando a indiscutível involução nos esforços de defesa do
meio ambiente e direitos
estabelecidos em leis e tratados internacionais ratificados, como a
Convenção 169 da OIT.
Ao
comparar o PLS nº 602/2016 com o PLS nº 654/2016 percebe-se certas
contradições entre eles. Ambos reduzem os prazos atuais, porém o
PLS nº 654 estabelece prazos ainda mais curtos do que o PLS nº 602,
além do agravante de não prever audiências públicas. Contudo, se
neste sentido, o PLS nº 654 apresenta mais retrocessos
socioambientais, por outro lado, o PLS nº 602 com a proposta do
Balcão Único de Licenciamento vai mais fundo na exclusão da
participação do corpo
técnico do órgão licenciador e dos
órgãos intervenientes reduzindo a participação destes a
representantes previamente definidos,
sem necessidade de qualquer ratificação, e eliminaria,
ainda, os
trâmites (e os 20 dias previstos no PLS nº 654) para
definir
os representantes de cada órgão interveniente no comitê específico
de cada licenciamento especial.
O
Projeto de Lei – PL no 3.729/2004 tramita na Câmara dos Deputados
desde 2004 e, ao longo deste período, outros 15 (quinze) projetos de
lei que versam sobre o mesmo tema foram a ele apensados. Em 7.9.2015,
a Seção Sindical do Sindsep-DF no IBAMA produziu um documento
com
suas considerações
acerca do Parecer Preliminar ao PL 3729/2004,
demonstrando
grande preocupação com “a
possibilidade criada em diversos dispositivos do PL para
simplificação do processo de licenciamento, sem que haja nenhuma
definição de conteúdo e métodos mínimos a serem utilizados em
processos simplificados, resultando no sentimento de que a
preocupação atendida nesses dispositivos do PL limita-se à
ampliação da eficiência do processo de licenciamento ambiental,
sem a contrapartida de assegurar um mínimo de qualidade –
resultando assim em significativo risco de esvaziamento do
instrumento licenciamento ambiental, nos casos em que houver
simplificação”.
Após
a divulgação deste documento, foi apensado recentemente ao PL nº
3.729/2004, o PL nº 4429/2016 do Deputado Federal Wilson Filho
(PTB/PB). Este novo projeto apensado possui o mesmo conteúdo do PLS
nº
654/2015 original, acrescentando também a previsão de licenciamento
ambiental especial para empreendimentos de exploração de recursos
naturais. Lembramos que esta tipologia de empreendimento foi retirada
do PLS nº 654/2015
pela Comissão Especial do Desenvolvimento Nacional, conforme
abordado acima. Após esse apensamento, houve alteração do regime
de tramitação e o PL nº
3.729/2004, que passou a tramitar em regime de urgência.
No
Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) também se discute
mudanças nas normas do licenciamento ambiental. A ABEMA (Associação
Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente) apresentou uma
proposta de Resolução que dispõe sobre os critérios e diretrizes
gerais do licenciamento ambiental e revoga as Resoluções nos
01/86 e 237/97. A proposta está sendo tratada em ritmo extremamente
acelerado pelo referido Conselho. Prazo de apenas dois dias foi dado
para que os representantes das entidades civis confirmassem sua
participação na reunião do Comitê de Integração de Políticas
Ambientais – CIPAM, que se realizou apenas 15 dias depois. Foi
nesta ocasião, em 4.12.2015, que a proposta de revisão foi acolhida
pelo CONAMA. Após duas reuniões do Grupo de Trabalho serem
realizadas em
período reconhecidamente desfavorável para mobilizações da
sociedade civil, a consulta
pública
da Revisão foi aberta por apenas 10 dias (4 a 10.2.2016),
dos quais,
apenas 4 eram dias úteis devido aos feriados e pontos facultativos
do carnaval.
Esta escolha de data para consulta pública é um acinte e real
obstáculo à efetiva contribuição da sociedade no processo. Não
deixa outra interpretação sobre a real intenção da consulta que
não a de meramente cumprir protocolos e formalidades mínimos, ao
mesmo tempo em que reduz ao máximo o verdadeiro debate e
participação da sociedade no processo de revisão. Tão evidente é
este fato, que a Associação Brasileira dos Membros do Ministério
Público de Meio Ambiente – ABRAMPA emitiu Nota na qual embasa
legalmente a nulidade da consulta pública realizada pelo CONAMA,
torna público seu posicionamento contrário à tramitação desse
processo e informa que buscará administrativa e judicialmente as
responsabilizações e medidas necessárias. Além da referida Nota,
diversas entidades ambientalistas, órgãos públicos e organizações
sociais manifestaram veemente descontentamento quanto ao processo de
consulta pública aplicado pelo CONAMA bem como às principais
modificações constantes na proposta de resolução. Cabe destacar
ainda, que por diversas questões, muitas das quais serão levantadas
também no presente documento, a bancada ambientalista que integra o
CONAMA, como forma de protesto, se retirou do Grupo de Trabalho que
discute a resolução sobre os Critérios Gerais para Licenciamento
Ambiental, indo a público denunciar as distorções que vem
ocorrendo. Para tal, foi divulgando o “Manifesto
pela Ética, Qualidade Técnica e Participação Social no
Licenciamento Ambiental Brasileiro”,
assinado por 340 entidades.
Com
relação ao conteúdo da proposta de revisão, vários retrocessos
podem ser identificados em relação às resoluções em vigor.
Pretende-se criar quatro diferentes modalidades de licenciamento,
duas das quais são novas comparadas
ao modelo atual. Na modalidade de “licenciamento ambiental por
adesão e compromisso”, o empreendedor deve apenas declarar,
preferencialmente por meio eletrônico, que vai aderir aos critérios
e pré-condições estabelecidos pelo órgão ambiental licenciador.
Já a modalidade de “licenciamento ambiental por registro” tem
caráter meramente declaratório, a ser realizado também por meio
eletrônico, no qual o empreendedor apenas insere os dados e
informações solicitados pelo órgão licenciador, e tem como
resultado uma licença por registro.
De
tão simplificadas, estas modalidades podem até ser desconsideradas
como um efetivo processo de licenciamento ambiental, resultando em um
mero
sistema cartorial de cadastro e organização de informações sobre
as atividades
e empreendimentos. Nesses casos não haverá avaliação de
viabilidade do empreendimento junto às características
socioambientais da área ou análise dos impactos cumulativos e
sinérgicos. Qualquer “contrapartida” à simplificação, no
sentido da criação de estratégias para garantir e fortalecer o
controle, acompanhamento e fiscalização destes empreendimentos não
é mencionada. Ainda assim, caso venha a ser constatada necessidade
de mitigação e compensação de impactos não previstos
inicialmente, devido ao rápido processo de instalação e
operacionalização, muitas vezes estes
já se constituirão “fato consumado”, dificultando a aplicação
de medidas de adequação e controle.
O
conceito por
trás destas duas modalidades é o do “auto-licenciamento”, já
defendido publicamente pela Presidente do IBAMA Marilene Ramos. Ou
seja, o instrumento de licenciamento ambiental previsto na Lei
6.938/81, e que visa o controle,
regulação e proteção do meio ambiente e da sociedade será, na
prática, entregue justamente ao agente causador das atividades
poluidoras. Temos assim o enfraquecimento de um dos instrumentos mais
bem estabelecidos da Política Nacional do Meio Ambiente.
O
que torna ainda mais perigosa essa proposta é que o enquadramento
que define a modalidade e o tipo de estudo e procedimento a ser
seguido será de competência de cada ente federativo, observando os
critérios de porte, potencial poluidor/degradador e natureza do
empreendimento. No entanto, não há previsão de critérios mínimos
a serem estabelecidos por todos, uma
insegurança
jurídica e administrativa que
pode gerar grandes diferenças entre um órgão estadual licenciador
e outro. Sabemos que muitas vezes, por questões políticas e
econômicas (e não visando a proteção do meio ambiente e da
sociedade diretamente impactada), representantes governamentais já
facilitam as condições de implantação de empreendimentos em seu
território e, caso a nova resolução seja adotada, prevê-se uma
tendência de magnificação deste fenômeno.
Outro
retrocesso da proposta de Resolução é o enfraquecimento da
participação social uma vez que o
texto
apenas tangencia a Audiência Pública. Não há qualquer referência
à Resolução CONAMA nº 09/87, que trata das audiências públicas
explicitamente previstas na Resolução CONAMA nº 01/86. Nem mesmo
para os casos de EIA/RIMA,
que é destinado aos empreendimentos mais impactantes, há menção à
obrigatoriedade deste tipo de consulta. O texto apenas prevê que o
órgão ambiental licenciador promoverá a realização de audiência
pública, nas hipóteses previstas em regulamentação específica,
para a qual não foi estabelecida nenhuma diretriz mínima.
A
Resolução CONAMA nº 237/97 estabelece prazo máximo de validade de
10 anos para a Licença de Operação. No entanto, a proposta de
resolução exclui prazo máximo de validade para as modalidades de
licenças que permitem a operação dos empreendimentos. Assim, além
de facilitar a obtenção de licenças, especialmente nas novas
modalidades previstas, haverá maior permissividade para que os
empreendimentos continuem operando, independentemente de qualquer
acompanhamento, vistoria ou avaliação do cumprimento de
condicionantes.
É
notório que a maior pressão sofrida pelos órgãos licenciadores, e
consequentemente onde estes direcionam a maior parte de seus recursos
humanos e financeiros, é para a emissão das licenças.
Consequentemente, a fase seguinte (pós-licença), onde deveria haver
constante acompanhamento e fiscalização, tem menor prioridade. No
entanto, sua importância não deve ser minimizada pois é quando a
gestão ambiental prevista no processo de licenciamento deve ser
efetivamente implementada. O aprendizado e experiência adquiridos no
acompanhamento, bem como a análise dos dados gerados sobre os
impactos previstos, permitem uma melhoria na avaliação dos impactos
ambientais e no estabelecimento das medidas de controle para novos
licenciamentos, gerando uma desejada retroalimentação do processo.
A renovação de licença costuma acarretar numa compilação de
todos os aspectos acompanhados após a emissão da licença,
buscando-se uma avaliação das medidas de gestão ambiental
aplicadas e sua eficácia, bem como uma melhoria contínua nas
condições de operação. Assim, todos os meios e procedimentos que
fortaleçam a etapa de pós-licença deveriam ser fortalecidos.
A
proposta de resolução traz mais um ponto que enfraquece o poder de
intervenção do órgão licenciador na etapa de pós-licença, ao
trazer uma alteração no texto da Resolução nº 237/97. Esta
estabelece
que o órgão ambiental competente poderá modificar as
condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou
cancelar uma licença expedida, quando ocorrer, dentre outros,
violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas
legais. Já a proposta de revisão se restringe aos casos de
descumprimento de normas legais ou condicionantes imprescindíveis à
adequada instalação e/ou operação da atividade ou empreendimento.
Uma mudança singela no texto, mas certamente não em sua
consequência.
A
PEC nº 65/2012, de autoria do senador Acir Gurgacz (PDT-RO) e
relatada pelo senador Blairo Maggi (PR-MT), atual Ministro da
Agricultura
do Governo Interino, acrescenta
um novo parágrafo ao artigo da constituição que trata sobre o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
e do povo. Esse novo texto que foi aprovado no fim de abril na
Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal
estabelece que: “A
apresentação do estudo prévio de impacto ambiental importa
autorização para execução da obra, que não poderá ser suspensa
ou cancelada pelas mesmas razões a não ser em face de fato
superveniente”.
Este
único parágrafo adicionado na constituição está dando margem à
diversas interpretações e debates. De acordo com a justificativa
constante no texto da PEC, sua aprovação “assegura
que uma obra uma vez iniciada, após a concessão da licença
ambiental e demais exigências legais, não poderá ser suspensa ou
cancelada senão em face de fatos novos, supervenientes à situação
que existia quando elaborados e publicados os estudos a que se refere
a Carta Magna”.
Nesta interpretação a PEC viria para atender os interesses das
empresas envolvidas nas grandes obras garantindo que os investimentos
iniciados não possam ser interrompidos após a concessão da licença
ambiental e protegendo-as do risco de judicialização dos processos.
Por
outro lado, da maneira como está escrito este novo parágrafo, temos
a interpretação de que, a partir da simples apresentação de um
Estudo Impacto Ambiental (EIA) o empreendedor já teria autorização
para início de sua atividade, o que na prática acabaria com todo o
processo de licenciamento ambiental em vigência no país. Além
disso, a proposta significaria uma tentativa de silenciar os órgãos
de controle ambiental e o poder judiciário, que não poderiam tomar
nenhuma atitude que signifique suspensão ou cancelamento da
autorização para realização da atividade. Dessa maneira, os
órgãos competentes perderiam qualquer capacidade de promover um
controle mínimo sobre o cumprimento de condicionantes ambientais
estabelecidas.
Parece
uma medida absurda por parte dos congressistas, mas, ao ser colocada
ao lado das demais iniciativas comentadas nesta Nota, é possível
compreender que essa PEC encerra o amplo movimento de desconstrução
do licenciamento ambiental, dando contorno final aquilo que pode ser
entendido como o maior ataque orquestrado contra este importante
instrumento da política ambiental nacional. Na melhor das hipóteses
esta PEC complementaria os demais projetos de lei blindando os
empreendimentos da
provável judicialização decorrente de licenciamentos ambientais
açodados e sem participação pública. Na pior das hipóteses ela
significaria o próprio fim da essência do licenciamento ambiental,
como se toda obra obrigatoriamente fosse viável e autorizada a
partir da simples apresentação do Estudo de Impacto Ambiental.
CONSIDERAÇÕES
FINAIS
Os
ataques orquestrados ao processo de licenciamento vêm de diferentes
lados, sem qualquer debate
com a sociedade e com os atores envolvidos no
licenciamento ambiental,
e têm em comum a pressuposta agilização de prazos, a precarização
das análises técnicas, a ausência de participação social efetiva
e a fragilização dos mecanismos de fiscalização e controle, em
nome de um
desenvolvimentismo insustentável, antidemocrático
e obsoleto.
Trata-se de uma coleção de retrocessos orientados no sentido da
desconstrução dos alicerces legais e técnicos do licenciamento,
com prejuízos incalculáveis a uma ampla parcela da sociedade,
especialmente aquela com menos recursos e condições de organização,
por isso
mesmo mais vulnerável.
Sabemos
que o Licenciamento Ambiental Federal possui uma série
de limitações e precisa
melhorar suas ferramentas para abarcar a participação mais efetiva
dos atores historicamente excluídos dos processos decisórios nesse
país. Mas
isso não se fará com uma flexibilização com o
objetivo de dar maior velocidade ao processo de licenciamento
ambiental, beneficiando
apenas empreendedores e se aproveitando de um cenário
de crise econômica. Porém vale lembrar que essa crise não foi
criada pelos trabalhadores, pelos povos tradicionais, pelos setores
mais vulneráveis da sociedade e, portanto, não são eles que devem
pagar por ela.
Defendemos um Licenciamento Ambiental criterioso e democrático, com
garantia
de implementação
das medidas de controle e mitigação das
condicionantes das licenças.
Nós,
Servidores Públicos Federais de órgãos diretamente envolvidos no
licenciamento ambiental, nos posicionamos enfaticamente contra as
propostas em curso que enfraquecem tão importante instrumento da
Política Nacional de Meio Ambiente. Reivindicamos o imediato
arquivamento de todos estes projetos que caminham no sentido da
desconstrução do licenciamento e a instauração de um amplo debate
popular para a busca de alternativas para melhorias responsáveis ao
instrumento. Nos unimos a todas as manifestações já divulgadas por
inúmeras entidades ambientalistas e movimentos sociais que seguem na
mesma linha de defesa aqui colocada e pedimos aos demais cidadãos
que nos apoiem nesta luta.
02
de junho de 2016
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